Kommunereformer kan svekke kontrollen

IVAR JOHANSEN

Det vil være paradoksalt om kommunale reformer svekker både kommunestyrenes mulighet til innflytelse på kommunale bedrifter og kommunale kontrollutvalgs innsyn i forvaltning av de kommunale midler, med utgangspunkt i "oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater", skriver Ivar Johansen (sv), medlem av Oslo kommunes kontrollutvalg.

I et demokratisk samfunn er det helt avgjørende at innbyggerne (velgerne) føler at de kan ha tillit til de folkevalgte og at de opptrer på en måte som er til befolkningens beste. Dessverre har vi hatt eksempler på folkevalgte som opptrer på en måte som undergraver denne tilliten. Etterdønningene etter korrupsjons- og underslagssakene fra Oslo kommune førte til at Stortinget, gjennom den nye kommunelov av 1992, styrket kontrollfunksjonen i kommunene. Alle kommuner ble pålagt å opprette et kontrollutvalg som, på kommunestyrets vegne, forestår det løpende tilsyn med den kommunale forvaltning.

De kommunale kontrollutvalg har en plikt til å sørge for at det blir iverksatt undersøkelser og granskning ved mistanke om uregelmessigheter og misligheter. Utvalgene skal bidra til å styrke tilliten til at kommunale oppgaver blitt ivaretatt på best mulig måte. Innbyggerne skal være trygge på at kommunal forvaltning har en fornuftig og legal ressursbruk. Det er bruken av skattebetalernes penger som skal granskes. Kontrollutvalget er ikke dermed et ombud for innbyggerne, men kommunestyrets kontrollorgan.

I den praktiske hverdag vil det kunne bety å støtte opp under kommunens overordnede målsetning om en effektiv forvaltning, så som:

• best mulig ressursutnyttelse: Sikre gode kommunale tjenester til en lavest mulig kostnad og at de kommunale tjenester oppnår de aktivitetsmål som kommunestyret forutsatte.

• god faglig kvalitet på kontrollarbeidet: Sikre at kommunen har en god internkontroll og at revisjonen utfører sine oppgaver på en betryggende måte.

• rettssikkerhet: Sikre at kommunen treffer sine beslutninger på en betryggende måte, hvor kravet til rettssikkerhet og forsvarlig saksbehandling er ivaretatt.

Vi står nå midt oppe i store omorganiseringer i kommunesektoren. Særlig gjelder dette innenfor samferdsel, energi og teknisk sektor. Mye forsøksvirksomhet er i gang og nye organisasjonsmodeller prøves ut, for å se hvordan en kan få mest mulig ut av hver krone. Vi ser særlig en utvikling i retning av at kommunale virksomheter blir utskilt fra de kommunale budsjetter gjennom egne aksjeselskaper og konkurranseeksponering. Enkelte partier er heller ikke fremmed for å omdanne kommunale sykehus til aksjeselskaper.

Dette begrunnes i et behov for å gi større frihet til virksomhetene, og det som omtales som "mindre detaljstyring" fra politikerne. Konsekvensen er ikke nødvendigvis at de folkevalgte mister den nødvendige innflytelse eller premissrett, men aksjeloven begrenser kommunestyrets styringsmuligheter til den myndighet en har gjennom generalforsamlingen. Også offentlighetens innsyn begrenses.

Dette bekymrer den sittende regjering, og drøftes i den nylig fremlagte offentlighetsmeldingen (St.meld. 32 1997-98). Og som det heter i Kommunaldepartementets rundskriv fra 1994: "Hvis kommunen organiserer sin virksomhet i form av aksjeselskap, så vil denne virksomheten være en juridisk person, og kommunestyret vil ikke ha noen myndighet over selskapet i egenskap av kommunestyre. Følgelig har kontrollutvalget hverken rett eller plikt til å føre tilsyn med kommunalt eide aksjeselskaper."

Kontrollutvalget har krav på å få tilgang til alle nødvendige opplysninger og saksdokumenter fra den kommunale forvaltning. Allerede nå er de problematisk for et utvalg som har til oppgave å føre tilsyn med den kommunale forvaltning at vesentlige deler av kommunens virksomhet er unndratt fra utvalgets arbeid. Og med økt fristilling forsterkes problemet.

Konsekvensen er at et parlamentarisk kontrollorgan som gransker hvorvidt byråden har gått ut over sine fullmakter i sin behandling av sak om en kommunal bedrift, ikke kan kreve innsyn i dokumentene fra det kommunale aksjeselskapet. Bedriftsdirektøren uttaler i mediene at han med glede møter kontrollutvalget for å kunne belyse saken, men får beskjed fra Kommuneadvokaten om at det bør han ikke gjøre.

Det er uklokt at kommunale kontrollorganer her har mer begrensede kontrollmuligheter enn de tilsvarende statlige organer. Stortingets eget kontrollorgan, Riksrevisjonen, er gitt lovhjemmel som gir fullt innsyn i de statlige aksjeselskaper.

Flere kommuner drøfter innføring av parlamentarisme. Det ønskes opprettet byregjeringer, etter mønster av byrådsordningen i Oslo. Byrådsordningen har vært omstridt. Flere har hevdet at dette fører til mer lukket kommune. Den reduserer det de fleste av oss anser som fordeler ved nordisk demokrati: åpne beslutningsprosesser som gir innbyggerne innsyns- og påvirkningsmuligheter. Oslos toppolitikere prøver også å kopiere ordninger fra statlig nivå som ikke alltid like hensiktsmessig fungerer for kommunal tjenesteproduksjon og kommunalt styre. Dette begrenser kontrollutvalgets muligheter til å kontrollere at byrådet på lojal måte gjennomfører bystyrets vedtak og at "forvaltningen er i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak".

Departementets forskrifter understreker at kontrollutvalget uavhengig av regler og taushetsplikt kan kreve nødvendige opplysninger og saksdokumenter. På tross av dette nekter det sittende Høyre-byråd i Oslo å utlevere saksdokumenter til en sak som utvalget gransker med følgende begrunnelse: "Dokumenter utarbeidet i selskapets regi i forbindelse med gjennomføringen av saken (f.eks. styreprotokoller) er selskapsanliggender og kan ikke utleveres. Interne dokumenter og byrådsnotat fra behandlingen av denne saken tilhører det forrige byrådet og er derfor ikke tilgjengelig for nåværende byråd." I annen sammenheng beskrives de "interne dokumenter" som kontrollutvalget nektes tilgang til som interne "møtereferater, notater o.l.".

I statlige sammenhenger ville det bli ansett som uakseptabelt at Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite skulle nektes innsyn i statsrådens eller departementets beslutningsgrunnlag og saksdokumenter i en konkret sak, ut fra den begrunnelse at dette er interne møtereferater og notater. Det vil ansees som uhørt at den kontrollerende, en statsråd, selv forsøker å begrense kontrollorganets mulighet til å avklare om statsråden har opptrådt i strid med Stortingets vedtak eller gått ut over sine fullmakter. Et parlamentarisk kontrollorgan skal ha tilgang til samme faktagrunnlag som statsråden.

At denne situasjon kan oppstå i en kommune, understreker nødvendigheten av at Kommunaldepartementet ser på hvordan en kan styrke kontrollutvalgenes status og muligheter for å forestå en effektiv og uavhengig kontroll av kommunal forvaltning.

I den sammenheng er det også naturlig at departementet ser på et annet forhold. I de fleste av landets kommuner vil det være kommunerevisjonen som initierer og er saksforbereder for de saker kontrollutvalget behandler. Selv om utvalget kan gjøre bruk av annen sakkyndig bistand, vil allikevel kommunerevisjonen i all hovedsak være den viktigste premissleverandør. Gjennom forskrifter er det også forutsatt at "revisjonen sørger for sekretærhjelp til utvalget". Dette har vært å forstå slik at et kontrollutvalg ikke har adgang til å opprette et eget sekretariat, som ikke er underlagt kommunerevisorens instruksrett.

Det er understreket at kontrollutvalget har "et selvstendig ansvar for at kontrollvirksomheten fungerer tilfredsstillende", og bl.a. har utvalget et tilsynsansvar overfor kommunerevisjonen. I statlige sammenhenger vil det ikke bli ansett som akseptabelt at sekretariatet for et kontrollorgan ble lagt til administrasjon for det kontrollerende objekt, og de ansatte underlagt etatssjefens instruksjon. Et kontrollorgan må ha en fullstendig uavhengig stilling.

De kommunale kontrollutvalg står overfor store utfordringer. Ikke minst gjelder dette det som er definert som forvaltningsrevisjon, og som i instruksen er omtalt som å "foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater".

Dette arbeid må ikke svekkes ved at kontrollutvalgenes rammer og virkemidler ikke er oppdatert i forhold til den endrede organisering den kommunale forvaltning nå står overfor. Det vil være paradoksalt om kommunale - omstridte - reformer samtidig skal svekke både kommunestyrenes styringsmuligheter for store deler av kommunens virksomhet og de kommunale kontrollutvalgs muligheter til å utføre den kontrolloppgave som Stortinget har forutsatt.